从刺史到州牧，表面上看起来只是一个名称的变化，但影响深远。汉代地方是郡、县两级制，全国有100多个郡，虽然有些不便于管理，但是每个郡的力量都很有限，即使郡守有意图谋不轨，也很容易被镇压。但把刺史改为州牧之后，等于在郡的上面又增设了州一级，变成了州、郡、县三级制，州直接管辖郡，一个州牧控制的土地和人口约占据了天下的1/10。因此一旦州牧个人有了野心，很容易形成尾大不掉的局面，变成割据一方的诸侯。
历史的变化证明了这一点，在汉末群雄割据、互相混战的局面中，州恰恰成为最重要的行政单元。地方行政体制从二级制到三级制的转变，使得中央与地方的实力对比发生了变化——地方坐大，中央衰落，这也是造成长期分裂局面重要的制度性因素。另外，随着监察的松弛，察举制逐渐被地方大族所控制，最晚到东汉后期，本地世家大族的子弟，享有优先被推荐的权利，已被视为惯例。州郡僚佐中比较重要的职位按例都被地方上的大姓所垄断，州郡的大吏往往带有世袭性。